本文为南京大学教育研究院院长黄斌教授在江苏省高等教育学会2024年学术年会上所作的特邀主旨报告，文章根据现场讲话内容整理，部分有删减。内容经本人审阅。

    个人简介：黄斌，南京大学教育研究院院长。教授、博士生导师。香港中文大学哲学博士，入选南京大学登峰计划B，入选江苏省第五期“333高层次人才培养工程”第二层次培养对象、江苏省高校“青蓝工程”中青年学术带头人。先后主持国家社科基金项目3项，以及江苏省教育科学规划战略性与政策性重大招标课题、江苏省社科基金重点项目、联合国教科文组织国际合作项目等课题，出版专著《因果推断：在教育及其他社会科学领域的应用》《中国政府间财政转移支付与县级地方政府义务教育财政支出行为》《中国义务教育财政政策研究》，曾获江苏省哲学社会科学优秀成果一等奖2次、全国教育科学研究优秀成果三等奖2次、基础教育国家级教学成果二等奖1次；以第一作者在《Journal of Population Economics》《Economics of Education Review》《Journal ofHousing Economics》《China Economic Review》《Journal of Business Research》《教育研究》《中国农村经济》《华东师范大学学报（教科版）》《高等教育研究》《北京大学教育评论》等教育学、经济学、管理学SSCI和CSSCI期刊发表论文四十余篇。

    非常感谢史书记对我的介绍！各位领导，各位学界的好友，今天我报告的主题是《以促进人的技能发展为重心推动教育强国建设》。

一、引言

    （一）教育强国的内涵

    本次报告中非常重要的关键词是“教育强国”。在此，我对“教育强国”一词进行系统的介绍。首先，早期的“教育强国”与我们现在所说的“教育强国”应是不一样的。早期的“教育强国”更多是理解为“教育的强国”，这种含义是指只要教育工作者把教育办好，自然而然便能成为教育强国。但现在对“教育强国”的理解更多的是作为动词来理解，即以教育来推动强国建设。

    我认为习近平总书记在2023年5月中共中央政治局第五次集体学习上的讲话中提到的“四个是”是对动词含义的强国更深刻的阐释。他提出：“教育兴则国家兴，教育强则国家强。建设教育强国，是全面建成社会主义现代化强国的战略先导，是实现高水平科技自立自强的重要支撑，是促进全体人民共同富裕的有效途径，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程。”在这里，教育是战略先导，教育是重要支撑，教育是有效途径，教育是基础工程。所以，该表述在我们学术人看来，尤其我是做教育经济学的，主要是强调教育投资对社会经济整体发展的外部生产性功能，强调教育发展对实现强国建设与中国式现代化战略目标的贡献度与支撑度。因此，现在的“教育强国”更多是跳出教育来看的。

    （二）教育经济学视角下的两种教育功能

    要实现教育的外部功能，尤其是生产性功能，我们应该如何着手？从教育经济学的视角来看，有两个重要的理论框架。

    首先是人力资本理论，这一理论相对乐观。它认为对教育的投资能够促进知识的积累和技能的发展。人们通过接受教育获得知识和技能，进而提升个人的劳动生产率。随着个人劳动生产率的提升，个人收入和国民经济也将得到增长，教育的功能因此得到加强，有助于缩小收入差距。

    另一种理论则相对悲观，被称为信号筛选理论。该理论认为教育实际上是个人天赋能力、家庭背景的信号发送机制。这些信号被发送到劳动市场，使得劳动市场能够将天赋能力高、家庭背景好的孩子选拔出来，让他们接受更高层次的教育，从本科到硕士再到博士，以此来证明人与人之间的差异。在信号筛选理论看来，教育并不能发展人的技能，而只是起到了信号发送、筛选及阶层复制的作用。在这种情况下，教育会引发内卷竞争和大量资源的浪费。

    因此，从理论上看，教育并不“天然”具有促进经济增长、调节收入差距和协调社会和谐发展的功能。一个国家的教育能否推进强国建设，从教育经济学的角度来看，关键在于能否有效发挥教育的生产性功能，并抑制教育的内耗和复制功能。

二、人口技能发展与教育强国关系分析

    （一）一国教育如何发展才能具有生产性功能

    接下来探讨的话题是：一个国家的教育该如何发展才能具有生产性功能？我们还是回到人力资本理论。人力资本理论认为，一个国家对教育的投资是其经济长期增长的重要源泉。这一理论共识从20世纪70年代起被联合国、世界银行等重要国际机构和组织采纳，成为一种指引发展中国家的基本战略原则。该理论已使得多个国家形成了一种“错觉”，似乎只要一个国家持续不断地加大对教育的投入，就一定能推动经济增长，帮助后发国家追赶先发国家。

    然而，从长期的角度来看，符合人力资本理论预期的成功国家案例并不多。相反，我们看到的更多是反例。例如，非洲最贫困的地区撒哈拉沙漠以南地区，以超过GDP5%的财力投资于教育，小学与初中入学率及人口受教育水平都得到了大幅度提升，但这些国家的经济发展依然乏力，由教育投资所产生的经济“追赶效应”并不明显。其次，拉丁美洲国家在20世纪60年代，无论是人均收入还是人口教育水平，都高于中国及东亚其他国家和地区。按理论预期，拉丁美洲国家的发展增速应高于东亚国家及地区，而事实恰好相反。因此，这些案例都能反映出理论预期与我们的经验观察是不一致的。

    （二）国家知识资本理论的解释

    美国经济学家Hanushek＆Woessmann（2015）在《国家的知识资本：教育与经济增长》一书中提出“国家知识资本”的概念。Hanushek强调教育对人的技能发展、知识创新和技术进步的作用，并提出只有将国民所接受的教育转化为有效的学习与真实技能的提升，才能形成一国人力资本实质性的累积，才能对一国经济长期增长产生内生性的推动作用。同时，他提出以往很多国际组织和国家对教育发展的政策制订与过程监测过于偏向教育数量的扩张，严重偏离了人力资本概念的本质内涵。例如，各级各类教育升学率、人口受教育年限等数量级指标并不指向人的自由发展，这对很多国家的政策制订产生了负面影响。

    （三）什么是技能

    那么，什么是技能？在这里，技能有别于职业教育所知的工作技能或某一特定的专业技能，此处技能主要指凝结在人身上的一般性的重要特征，主要包括基本思维技能和高阶思维技能。基本思维技能涵盖了人的认知技能和非认知技能；高阶思维技能包括人的创新能力、问题求解能力、决策力和批判性思维能力。

    （四）尽可能形成更长时序、包含更多国家的认知可比数据库

    如果我们要考虑从传统的教育统计指标转向更加关注人的技能，就需要一些新的数据支持。获取不同国家学生或成人人口的技能数据是一项挑战。为了解决这一问题，我们可以合并一些重要的国际性测试数据与学生的测试数据。这项合并工作并不简单，因为不同的测试采用的量表和测试题目存在很大差异。为了实现不同测试成绩的可比性，我们综合了Hanushek（2008）、Gustet al.（2022）与Angrist等人（2021）提出的“锚点”技术。这种技术利用一些国家和地区同时参加多种国际测试的数据，以这些学生的测试得分作为“锚点”，对其他国家和地区的测试得分进行标准化转换。

    我国的认知技能数据主要来源于参加PISA测试的结果。值得注意的是，我国在不同年份参加PISA测试时所涉及的省份也有所不同。例如，2015年主要由北京、上海、江苏、广东四个省份参加PISA测试，而2018年则由北京、上海、江苏、浙江四个省份参加。这四个省份的代表性有限，因此本研究以这些省份的PISA得分为“锚点”，并结合各省基础教育学业质量监测结果，将国内学生测试得分进行国际标准化转换。通过这种方法，我们最终构建了1960-2020年159个国家学生认知技能得分的可比数据库。

    然而，一个国家的学生和成人的认知技能表现往往是不同的。我国学生基础教育在PISA中的表现非常优异，但成人的表现并没有达到同样的高度。为了检测学生到成人的技能是否改变，我们又利用了PIAAC提供的国际成人认知技能数据库组建样本，并与之前的国际学生认知技能可比数据库合并，最终形成了2000-2020年73个国家和地区学生与成人认知技能数据库。

    （五）各国教育发展的“量-质”分类

    我们对数据进行了分析：横坐标代表159个国家人口的受教育年限，纵坐标代表这些国家基础教育学生的认知技能得分。图中一条线表示不同国家人口受教育年限的均值，另一条线表示不同国家学生认知技能得分的均值。基于这些数据，我们将数据分为四个象限。在第一象限，数量和质量都较好的国家主要是一些OECD国家和新兴工业化国家。第三象限则包括乌干达、马里、塞内加尔等教育数量和质量都较低的国家，这些国家通常也较为贫困。中国则处于第二象限，其人口受教育年限与世界平均水平还有一定差距，但中国学生的认知技能得分高于世界平均水平，相当于OECD国家学生的平均认知技能得分水平。第四象限则包括那些教育数量扩张较大但质量较低的国家，斯里兰卡是其中的典型代表。

    从我们统计的1960-2020年数据中可以看出，经济增速最快的是第二象限的国家，包括中国和越南；其次是教育数量和质量都好的国家。经济增速较慢的是数量和质量都低的国家，而经济增速最慢的是在教育质量低的情况下扩充教育规模的国家，60年的平均增速仅为1.73%。实际上，不同国家的人力资本差距已不再体现在数量上，而是在质量上。从统计图中可以看出，自上世纪70年代起，OECD国家和非OECD国家的人口受教育年限差距不断缩小，但穷国和富国学生的认知技能得分差值仍然变化不大。这表明，当前人力资本分化的关键在于质量分化，而非数量。

    （六）教育质量对一国经济增长影响分析

    该图的横坐标是平均受教育年限，纵坐标是经济平均增速。该图能产生一条拟合线，显示人口受教育年限和经济增速之间存在正效应，但这种关系是在不控制教育质量的前提下得出的。一旦控制了不同国家学生认知技能得分这一变量，这条向右上的拟合线便会变水平。这表明，在不控制教育质量的情况下，人口受教育年限与经济增长之间存在显著的正效应。然而，一旦控制了教育质量，教育数量对经济增长就没有显著影响。

    通过分析不同国家学生认知技能得分对经济增长的影响，发现自二战以来，不同国家经济增速的差异中，有三分之一可以由各国学生认知技能得分的差异来解释。同时，在2000年后，学生认知技能得分对经济增长的影响有所下降，特别是在高收入国家，其国家认知技能得分均值对经济增长的促进作用明显变弱。主要原因是2000年后，高收入国家的经济增长开始主要依靠技术进步来推动，而当前的技术进步主要表现为技能偏向型技术革新。以往的技术进步主要依靠大量的资本投入来实现，而现在的技术进步开始更多地依赖于脑力和高认知劳动力。因此，在2000年后，对于高收入国家而言，经济增长的最显著因素是高阶人力资本的累积。

    每个国家刚出生的人口都有天赋性，在图上应呈现正态分布，我们要对她们进行教育，需要完成三方面的任务：第一，要使得分布向右偏移，使得人口的平均技能水平提升；第二，尽可能地使得高技能占比增大，使得分布向左偏，不能右偏；第三，使得人口技能差异缩小。我们将世界上100多个国家学生的技能分布以图表形式呈现，可以观察到以下几点：首先是巴西。在图中，虚线代表标准正态分布，实线代表巴西学生的认知技能分布。巴西学生的技能分布较为偏左，这意味着巴西学生的技能水平普遍不高，且低技能学生占比较多；其次是美国，美国培养的学生技能水平比巴西更高，但美国学生的技能分布几乎没有变化，高认知技能的占比一般；接着是新加坡。新加坡学生的认知技能水平高，且分布左偏，表明高认知技能的学生占比较高；最后是中国。这里主要指北京、上海、江苏和浙江的学生，他们的认知技能水平与新加坡学生相似。

    总之，从学生的认知技能得分来看，至少中国的这四个省份，学生的表现是相当不错的。但如果我们从成人的技能表现来看，可以惊奇地发现，很多国家的学生到成人，其技能分布会发生巨大的改变。例如，新加坡是样本中学生技能偏态程度最高的国家，但从成人认知技能偏态看，新加坡的表现却不是最优秀的，有不少学生技能偏态“表现平平”的国家后来居上，反超新加坡，典型的如挪威、瑞典、芬兰等北欧国家。因此，一个国家的基础教育发展良好，并不代表其成人的技能水平就一定很高。究其原因，主要有两方面：第一，移民政策的实施对技能分布产生了影响；第二，提升高等教育质量至关重要，而高等教育的数量扩张并不起决定性作用。

    学界中存在一种乐观的观点，即所谓的“库尔尼茨曲线”。“教育数量扩张的库尔尼茨曲线”这一概念指的是，随着国家教育数量规模的扩张，各国收入差距先增大，而后缩小。但现有研究发现，这一理论只有在不控制不同国家的认知技能得分条件下才存在。实际上，决定一个国家收入差距的，如果教育能发挥作用，也只有教育质量。教育数量对一个国家收入差距的缩小并没有太大作用。

三、政策建议：以人口技能发展为重心推动教育强国建设

    评价一国教育对社会经济发展的推动作用，不能只看该国教育数量规模扩张多少，更要看该国的教育发展是否真的促进了人的学习以及人的技能的实质性提升。只有将学校教育转化为学生的有效学习与真实技能和素养的提升，才能培育真正的“人才”、形成真正的“国家教育人力资本”累积，并由此产生真正的“人才红利”与“教育发展红利”。

    （一）国家教育人力资本投资形成人才红利的三阶段

    那么，“人才”该如何界定？我认为一个国家的人才实质上就是人口技能资源。教育对于人才红利的影响作用与作用机制是动态变化的，这使得在不同发展阶段教育所应承担的外部经济功能会发生相应的变化。例如，在低收入发展阶段，为经济腾飞提供足够多的技能合格劳动者，主要通过提升劳动力的平均受教育年限形成人才红利；在中等收入发展阶段，为进一步推动经济内生增长提供更多技能优良的劳动者，主要通过提高人口技能的整体水平形成人才红利；在高收入发展阶段，为推动技能偏态型技术进步与创新经济向前发展提供更多满足外部需求的高技能劳动者，主要通过优化人才技能偏态结构形成人才红利。

    （二）搭建教育政策框架

    1、制定更加积极的“主动应对”人口变化的教育干预政策

    人口生育率下滑是既定事实，单纯依靠教育行政手段根本无法扭转，区域人口流动变化又过于频繁，难以实时做出政策回应，而教育行政供给具有较强的“刚性”，教育经费一旦转化为校舍、师资及其他学校资源，其流动性便会下降，从而很难与地区学龄人口的教育需求保持长期均衡。目前，我们对人口变化的应对仍然较为被动。例如，在南京，面对人口下降的情况，幼儿园招生仍采取“减少班数，保持班额不变”的做法，这与英国、法国等国家采取的“小班化”做法相比，我们仍处于被动应对的状态。为突破这一困局，制定区域基础教育政策需改变战略思路，从“被动应对”转向“主动谋划”，充分发挥基础教育对区域人口流动与家庭居住空间的规划性功能。

    主动应对人口变化，我们需要做到：第一，定期编制并公布区域基础教育学龄人口变动趋势报告与学区学位配置的中长期规划方案；第二，加快学校教师编制制度改革，积极推动城区学校的小班化教学；第三，不因区域短期性人口减少而大幅撤并校，相反应加大对部分人口净流出地学校的帮扶力度，鼓励地方学校结合自身区域优势开展个性化教育，以更加优质和多样化的教育服务吸引人口回流，为未来可能出现的乡村与小城镇人口回流潮提供可能；第四，加大对人文、艺术、体育等领域人才的基础教育阶段培养力度，鼓励初、高中阶段学校的特色学科多样化发展，扭转基础教育学校人才培养“过窄化”的现象。

    2、以学生技能分类培养为重心提升就业能力、释放人才红利

    如今高校分类应改变以“学科、科目”分类的方法，按照学生的技能进行分类，不同高校应塑造学生技能的培养方案。人工智能与数字化技术发展使得传统优势技能投资回报发生改变。市场对于不同岗位劳动力的技能需求结构在发生改变。不同类型学校毕业生技能供给结构需发生转变，社会经济发展对人才的需求是多样的（实用型人才、研究型人才、艺术型人才、创业型人才、社会型人才)，不同类型人才的核心技能要求有差别，高校分类发展势在必行。

    3、构建全生命周期国民技能跟踪监测与评价体系

    人口技能是当前世界各国谋求发展最为重要的战略资源。我国还未建立起科学的学生与成人技能监测体系，这使得政策决策者对于我国人口技能的资源总量、分配状况、利用效率、投资回报，以及与主要竞争国家的比较优势与劣势等重要信息所知甚少。我们要推行学生学籍档案系统、教育质量监控系统、教师人事系统、学校基线财务系统“多网融合”工程。实现“财政投入→学校教育教学→学生学习→学生学业成绩与技能发展”全过程增值评价。做到将教育检测向后延伸，构建起“基础教育-高等教育-劳动力市场”全生命历程的技能跟踪监测体系，将教育质量评价延展为国民素质评价，为终身教育政策提供数据基础。

    以上就是我的报告，恳请批评指正！谢谢！

文字整理：南京师范大学2023级硕士研究生 陈筱倩。